Sull'ultimo numero della rivista "Italianieuropei" (n.3/2009) c'e' un mio articolo sulla "global governance", tra vari interventi che affrontano il tema "L'Italia e il G8". La tesi di fondo e' che il G8 non e' piu' attuale, e che c'e' bisogno di un qualche formato piu' inclusivo, rappresentativo e democratico, senza perdere di vista tuttavia i problemi dell'efficienza e della capacita' decisionale. Qui di seguito il testo.
La crisi finanziaria ha messo in evidenza i limiti dell’attuale architettura istituzionale internazionale e la necessità di una riforma degli strumenti della governance globale. La tendenza prevalente negli ambienti accademici internazionali va nella direzione di formati più inclusivi rispetto al G8 tradizionale, non solo dal punto di vista numerico, ma anche sotto il profilo della loro rappresentatività ed efficacia.La crisi finanziaria globale ha provocato anche una crisi di modelli globali. Il moltiplicarsi affannoso di vertici, riunioni d’emergenza, tavoli tecnici, ha messo in evidenza la necessità di nuovi luoghi di incontro, di dibattito, di negoziato, che siano in grado di coniugare rappresentatività ed efficacia in uno scenario internazionale in movimento.Il tema del “multilateralismo efficace” – per molti versi abusato e che, per la verità, non è mai stato del tutto convincente per via del rischio, insito in tale approccio, che la formula servisse a legittimare la ricerca di improbabili alternative alle istituzioni multilaterali “formali” come le Nazioni Unite – deve dunque ora fare i conti con una prospettiva più ampia, che è stata provvisoriamente battezzata “pluralismo multilaterale”. Si tratta della nuova dottrina dello smart power applicata alle istituzioni internazionali. L’Amministrazione Obama, in particolare, ha fatto del pieno ritorno degli Stati Uniti nel sistema del multilateralismo uno dei punti centrali dell’agenda politica del nuovo presidente. Washington non sembra avere più molta inclinazione a “far da sé”, attraverso il ricorso a coalizioni ad hoc (consensus-based internationalism): una soluzione per molti versi problematica e insostenibile al di fuori di un quadro emergenziale e di breve periodo, senza contare gli alti costi politici che essa ha in termini di saldezza del legame con gli alleati e di percezione nel mondo della potenza americana. Nel lungo termine la nuova Amministrazione statunitense ha chiaramente fatto intendere di voler piuttosto puntare sulle organizzazioni internazionali già esistenti (norms-based internationalism), magari favorendone un processo di riforma dall’interno atto a garantire gli interessi statunitensi. Ma come questa opzione debba essere concretamente declinata dipende dalle “missioni” da adempiere; se necessario, essa può anche condurre alla creazione di nuovi “formati”. È questa un’impostazione apertamente sposata dal segretario di Stato, Hillary Clinton, in una sua importante audizione alla commissione Esteri del Senato americano: «Il “potere intelligente” richiede che si ci rivolga sia agli amici che agli avversari, per rafforzare vecchie alleanze o crearne di nuove». La riflessione su questi “luoghi” internazionali, sotto la spinta della crisi, ha indotto molti intellettuali e studiosi di diversa nazionalità ed estrazione ad avanzare ipotesi originali di riassetto delle istituzioni multilaterali globali. In questa ricerca, la “formatologia” (cioè la giostra dei formati e dei numeri più adatti e rappresentativi per la governance mondiale) interseca i contenuti, poiché è evidente che taluni obiettivi (si pensi ai cambiamenti climatici) non possono essere perseguiti senza che un congruo numero di attori globali sia coinvolto. Sulle ipotesi di riforma della global governance e sulle relative architetture si confrontano, in sostanza, due linee di pensiero. Da una parte, c’è l’impostazione che punta ad un adattamento del G8 ai cambiamenti avvenuti nella struttura del potere (specie economico) mondiale; dall’altra, c’è un approccio che prende le mosse dall’universalismo inclusivo delle istituzioni internazionali, a partire dalle Nazioni Unite. In un articolo del 2007, Thomas Fues riassumeva la genesi e il significato politico dei diversi formati presi in considerazione come alternativi al G8. In particolare, Fues ricordava come il G20 sia nato nel 1999 come un foro di coordinamento finanziario, a seguito delle crisi sui mercati finanziari asiatici e su invito dei ministri delle Finanze del G7, divenendo il foro informale di dialogo tra i paesi industrializzati e quelli in via di sviluppo con il quale perseguire la stabilità economica globale. Occorre tuttavia distinguere tale formato da quello, ugualmente denominato G20, sorto all’interno del WTO, e che include però esclusivamente paesi del Sud del mondo. Sarebbe pertanto più appropriato definire F20 il foro nato per iniziativa dei ministri delle Finanze del G7. I paesi originariamente chiamati a partecipare al foro F20 furono selezionati esclusivamente in virtù della loro importanza sistemica per l’ordine finanziario internazionale. Nel suo insieme, il gruppo F20 o G20 rappresenta oggi circa il 90% del PIL globale, l’80% del commercio e circa i 2/3 della popolazione mondiale. Una variante di tale impostazione, ma con uno stesso numero di paesi, è quella del cosiddetto L20 (Leaders 20) che tende, in sostanza, a superare l’approccio essenzialmente economico. Un’altra scuola di pensiero preferisce invece procedere per approssimazioni successive ad un completamento del G8 piuttosto che ad un suo accantonamento. Da questo punto di vista, appare ormai consolidato il formato G8+O5 (dove la O sta per outreach), e che coinvolge India, Cina, Sudafrica, Brasile e Messico (il cosiddetto “processo di Heiligendamm”, dalla località ove il formato è stato formalizzato nel corso della presidenza tedesca del G8 nel 2007). Un altro formato di cui si parla, basato sul gruppo F20, è il Global 25, che mira a fornire una legittimazione più universale al gruppo, aggiungendo sia le organizzazioni regionali (come l’Unione africana) sia paesi tratti da altre aree, in particolare dall’Africa e dal Medio Oriente. Il gruppo includerebbe anche il segretario generale delle Nazioni Unite, per un totale di 25 membri. Ancora, il comitato consultivo sulle attività delle Nazioni Unite legate allo sviluppo introdusse nel 2006, a beneficio dell’allora segretario generale Kofi Annan, un modello L27. Si tratterebbe di un gruppo il cui mandato non avrebbe natura decisionale, ma di consensus building sulle tematiche dello sviluppo, e opererebbe nelle materie affidate all’ECOSOC. La Brookings Institution di Washington ha prodotto un documento nel quale si prospetta un nuovo Gruppo dei 16 (G16) composto dai membri del G8 con l’aggiunta di Brasile, Cina, India, Sudafrica, Messico (il tradizionale outreach del G8) e Indonesia, Turchia, Egitto oppure Nigeria. In esso si sostiene apertamente che il G16 è destinato a rimpiazzare il desueto G8 e a funzionare come un foro di pre-negoziazione per forgiare accordi preliminari sulle più importanti e urgenti questioni globali. Questa espansione del G8 dovrebbe essere operata, a giudizio dei tre esperti, già nel 2009. Da parte sua, il Council on Foreign Relations ha lanciato tempestivamente, nel marzo del 2008, una riflessione più ampia sulla global governance che si basa sull’assunto che il mondo è cambiato in modo radicale dal 1945 («dramatically, fundamentally, and irrevocably»). Il Council realisticamente ammette che, mentre è facile identificare le deficienze dell’attuale sistema di global governance, più difficile è convincere i diversi attori ad autoriformarsi con la prospettiva di perdere privilegi o rendite di status. Per procedere ad una riforma che rispecchi le reali esigenze poste dall’attuale crisi delle istituzioni multilaterali, le principali sfide teoriche da raccogliere sono la riconcettualizzazione dell’idea di sovranità nell’era globale, l’inclusione di attori non statuali nella governance globale, il superamento del deficit democratico nei meccanismi di funzionamento della global governance. Quanto al G8, il Council prende in considerazione con favore la proposta di trasformarlo in L20 (Leaders-20), e anche di creare gruppi specifici gruppi “tagliati” (tailored) per affrontare singole tematiche (ad esempio energia o migrazioni). Se dovessimo riassumere i caratteri salienti della riflessione teorica sulla governance, dovremmo concludere che la tendenza prevalente negli ambienti internazionali (mi riferisco in particolare ai centri di ricerca e alle istituzioni accademiche) rispetto ai formati più adatti per la governance globale va nella direzione di un (più o meno ampio) allargamento del G8 (verso un G14, G16, G20), ritenuto non più rappresentativo sotto il profilo economico, demografico, di “civiltà” (come reso evidente dall’esclusione dell’Africa e dei paesi a maggioranza musulmana). In questo caso non sarebbe più una questione di numeri ma di rappresentatività/legittimità (reale e percepita) di tali formazioni e di efficacia (non si possono assumere posizioni credibili senza coinvolgere i principali protagonisti della scena mondiale).È perciò probabilmente giunto il momento di riconsiderare la stessa formulazione concettuale del gruppo, che potrebbe essere ricondotta a quella di un Global Consensus Group (GCG), un gruppo per il consenso globale. Il GCG, come possibile evoluzione non solo semantica ma anche operativa del G8+O5, potrebbe essere esplicitato come un modo di articolare in maniera creativa il rapporto tra strutture, funzioni e obiettivi. Sono anzitutto gli obiettivi di policy che suggeriscono i formati (le strutture), partendo in ogni caso da un gruppo fondativo (che comprenda il G8 e l’O5 come raggruppamenti esistenti, senza inventarne di altri), che agirebbe come convening group, un gruppo convocatore o organizzatore, almeno per l’avvio del GCG. Va sottolineato che la condizionale variabilità del GCG non è legata a funzioni emergenziali e a erratiche esigenze di inclusione, ma è connessa alle global issues affrontate. I formati ampliati non possono essere svincolati dalle funzioni che sono chiamati a svolgere: sono le missioni che definiscono i formati. Ciò non dovrebbe tuttavia mai mettere in discussione il ruolo propulsivo che il gruppo fondativo potrà e dovrà continuare a svolgere. In questo senso, il GCG è assai diverso da un generico GX. La transizione verso il GCG potrebbe consentire anche una razionalizzazione dell’esercizio G20, che a sua volta sta divenendo un formato sempre più indeterminato, sia per il numero dei partecipanti, sia per il livello (Leaders e/o Ministri settoriali), sia per le tematiche (non solo finanziarie). Non solo i paesi che partecipano al G20, ma anche quelli che ne sono esclusi potrebbero infatti essere inseriti in formati variabili a seconda dei dossier affrontati. La denominazione e la struttura del GCG consentirebbe, più in generale, di uscire dalla logica dell’appartenenza ad un gruppo elitario, che inevitabilmente ingenera una spirale di aspettative di status e richieste di “posti al tavolo”. La ownership dell’esercizio dovrebbe essere considerata collettiva, e la partecipazione dovrebbe rispondere anzitutto al principio di responsabilità. Non a caso, nella versione tedesca della presente proposta il GCG è stato definito Global Responsibility Group, un gruppo di paesi pronti ad assumersi responsabilità globali.Non sarebbe appropriato, in quest’ottica, presentare la funzione di un GCG nei termini di una sorta di “governo mondiale”, nemmeno nella formula più blanda (e alla moda) di governance without government. Occorrerebbe invece valorizzarne la funzione di sostegno alla governance mondiale attuata, sia in senso economico che politico, nelle sedi istituzionali (FMI, Banca mondiale, WTO, Nazioni Unite). In sostanza, si tratterebbe di fori pre-negoziali (pre-negotiating bodies) costituiti all’interno di un framework unitario con caratteri di stabilità, al fine di far avanzare l’esame di dossier di rilevanza globale. Si tratta di capovolgere l’impressione verticistica con la quale tali aggregazioni sono percepite, per sottolineare invece le funzioni che esse svolgono al servizio di cause comuni di rilevanza mondiale. Il GCG si configurerebbe come un’istanza di catalizzazione della volontà politica per il raggiungimento del consenso a livello globale, con l’obiettivo di favorire e accelerare il processo decisionale nelle organizzazioni internazionali “formali”. Una possibile obiezione è quella riguardante il potenziale svuotamento sostanziale delle istanze multilaterali formali che tale impostazione potrebbe comportare. Al contrario, se l’idea è quella di un multilateralismo efficace, la fase prenegoziale nel GCG consentirebbe di risolvere alcune questioni preliminari, definendo, ad esempio, una realistica cornice negoziale all’interno della quale discutere i termini di una issue, oppure identificando i punti nodali sui quali concentrare il dibattito nei fori internazionali istituzionali. In altri termini, il GCG rappresenterebbe un luogo di esercizio della democrazia deliberativa a livello globale, consentendo cioè il confronto di opinioni, l’esame delle proposte, la discussione sulle priorità dell’agenda mondiale, in vista del loro formale esame e della loro eventuale adozione nei fori istituzionali multilaterali o regionali. La differenza rispetto ad altri consessi a partecipazione universale, come ad esempio l’Assemblea generale delle Nazioni Unite, sta anzitutto nella possibilità di sviluppo e di approfondimento di singole tematiche tra un numero limitato di paesi – senza che ciò impedisca che essi siano anche rappresentativi di un contesto internazionale più vasto. L’informalità del dibattito è inoltre favorita dall’assenza di sbocchi di deliberazione istituzionale, quale può essere un eventuale voto finale. Ciò non significa che il GCG sia immune da qualunque accountability; al contrario, la circostanza che esso si assume la responsabilità di affrontare tematiche di interesse globale (funzionando come un gruppo di pressione o come peer-group sullo scenario mondiale) lo rende particolarmente esposto ad una valutazione di coerenza e di efficacia. Rimarrebbe aperta la questione di un’eventuale delimitazione del raggio d’azione del GCG su base tematica. Occorre infatti chiedersi se sia opportuno che le sue competenze siano confinate a questioni definite (inerenti, ad esempio, all’agenda globale e di stampo economico-finanziario) o se, invece, esso debba includere anche la trattazione di argomenti di carattere politico o di sicurezza. Se è evidente che il GCG assegnerebbe una preponderante attenzione alle tematiche globali, non si può escludere la possibilità che esso affronti anche questioni di rilevanza politico-internazionale, specie in relazione a gravi crisi in atto o ad iniziative riguardanti la sicurezza in senso più ampio. Da questo punto di vista, il GCG potrebbe considerare la crescente rilevanza della global security, vale a dire l’insieme dei fattori molteplici e diversificati che, combinati assieme, pongono una sfida alla sicurezza mondiale (ad esempio, cambiamenti climatici, desertificazione e migrazioni di massa, mobilità e rischi di pandemie, diffusione di armi di distruzione di massa e loro eventuale disponibilità da parte di formazioni terroristiche, questione dello scontro di civiltà in rapporto al radicalismo religioso ecc.). In ogni caso, occorre tener presente che esiste un prevedibile trade-off tra ampliamento dell’orizzonte tematico e prospettive di efficacia delle iniziative del GCG. Rimangono certamente importanti aree di indeterminazione, specie per quanto riguarda i meccanismi di convocazione, parzialmente abbozzati; le procedure di formazione dell’agenda (tema sensibilissimo e cruciale, perché l’agenda setting, cioè il problema di chi decide quali siano le priorità mondiali, costituisce, più dell’«invito», il vero parametro della pari dignità dei membri del gruppo); il collegamento con le istituzioni multilaterali formali e la formazione dei rispettivi ordini del giorno in rapporto alle tematiche affrontate dal GCG. Si tratta certamente di punti da approfondire. D’altra parte, l’idea del GCG si dovrebbe configurare come un work in progress. Il vantaggio di questa prospettiva è comunque quello di essere formulata in termini prudentemente e realisticamente innovativi. È ovvio che solo il dibattito successivo potrà chiarire i contorni precisi dell’esercizio e la sua effettiva praticabilità.
